國办2015姩摸清土壤环境状况重污染耕哋

2013年1月8日，山西潞城，工人们正在清除污染物。2012年12月31日7时40分，山西省长治市发生一起苯胺泄漏事故。1月5日下午，山西省政府才对外通报。经初步核查，事故发生时苯胺泄漏总量约为38.7吨，其中有8.7吨苯胺排入浊漳河，造成山西境内平顺县和潞城市28个村、2万多人受影响。污染还远及河北、河南两省，并导致河北邯郸一度大面积停水。高征 早报资料

中国土壤总体仍不容乐观的环境状况，引发国务院高度重视。

1月28日，中国政府发布《国务院办公厅关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》(以下简称《通知》)，要求到2015年，全面摸清中国土壤环境状况，建立严格的耕地和集中式饮用水水源地土壤环境保护制度，初步遏制土壤污染上升势头。

该文件首次正式提出将对已污染耕地实施分类管理，采取包括种植业结构调整在内的措施；对污染严重且难以修复的的耕地，国务院要求地方政府依法划定为农产品 （000061 股吧,行情,资讯,主力买卖）禁止生产区域。

《通知》还对污染土地用于工业和住宅开发等作出具体要求：经评估认定对人体健康有严重影响的污染地块，要采取措施防止污染扩散，治理达标前不得用于住宅开发；以新增工业用地为重点，建立土壤环境强制调查评估与备案制度。

此外，文件要求，将耕地和集中式饮用水水源地作为土壤环境保护的优先区域，禁止在优先区域内新建有色金属、皮革制品、石油煤炭、化工医药、铅蓄电池制造等项目。

被定性为总体仍不容乐观的中国土壤污染现状，至今尚无最新权威统计数据。早在2006年7月，原环保总局便宣布耗资约10亿元，开始对全国土壤污染状况展开首次调查。《人民》当时的报道说，此次调查预计2008年完成。

彼时，《人民》还援引原环保总局的不完全调查资料称，全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的十分之一以上(中国划定的耕地红线为18亿亩)，其中多数集中在经济较发达的地区；据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元(详见东方早报2012年11月23日A32-A33《美丽中国催生千亿级土壤修复市场，行业规范有待厘清》)。多家媒体引述知情者的消息称，上述数据其实仅是上世纪90年代的数字。

此后，关于中国土壤污染现状，一直便少有官方数据见诸报端。这一状况延续至今，其间，镉米杀机、血铅事件时有发生。

地下水污染问题更复杂

对耕地的保护，是此次发布的《通知》优先保护的对象，关于耕地的相关表述频频见诸文件。

《通知》指出，开展耕地土壤环境监测和农产品质量检测，对已被污染的耕地实施分类管理，采取农艺调控、种植业结构调整、土壤污染治理与修复等措施；污染严重且难以修复的，地方政府应依法将其划定为农产品禁止生产区域。(编注：2011年2月14日，在财新《新世纪 （002280 股吧,行情,资讯,主力买卖）》封面文章镉米杀机中，多位土壤污染学者就指出，西方发达国家也存在土壤污染现象，但西方土地为私人所有且集中耕作，食品追溯机制健全，最终市场会倒逼土地所有者对污染土地进行种植业调整，避免出现土地污染农产品问题；而中国耕地普遍为包产到户，小规模耕作，如果地方政府不出面进行土地种植结构调整，农民在污土上种植污染农产品势不可免。)

《通知》还提到，要开展耕地土壤环境监测和农产品质量检测；建立土壤环境质量定期监测制度和信息发布制度，设置耕地和集中式饮用水水源地土壤环境质量监测国控点位。

广东省生态环境与土壤研究所研究员陈能场称，对耕地和饮用水水源地土壤环境开展例行监测，这是前所未有的。

中国环境不算太糟糕，但污染比起国外，中国土壤治理有更大压力。第一，中国人多地少，土壤污染立马涉及到粮食安全问题，美国等国家则没有这么大的压力。中国耕地污染一开始没有很好地控制。陈能场举例说，在日本，工厂的污水排放系统和农业灌溉系统是两套系统分开的，而中国不论北方还是南方的农业灌溉方式，河流污染都能直接影响到农田体系，这正是耕地污染的严重性所在。

此次《通知》要求，禁止在农业生产中使用含重金属、难降解有机污染物的污水以及未经检验和安全处理的污水处理厂污泥、清淤底泥、尾矿等。

一位从事土壤修复的业内人士表示，中国目前的土壤治理文件基本上只提土壤污染治理，还没怎么提及地下水。一方面，地下水污染治理由那个部门主管还需理顺；另一方面，地下水污染问题更复杂，所以国家可能考虑的是先从相对简单的土壤治理入手。

优先保护耕地和饮用水水源地，在土壤治理中，把食品安全和饮水安全放在了最重要的位置。中国环境修复产业联盟秘书长高胜达认为，这是《通知》中相当重要的一点。

在耕地保护方面，《通知》还提到，科学施用化肥，禁止使用重金属等有毒有害物质超标的肥料，严格控制稀土农用。严格执行国家有关高毒、高残留农药使用的管理规定，建立农药包装容器等废弃物回收制度。鼓励废弃农膜回收和综合利用。

政策要更清晰明确

近3个月以来，在土壤环境的治理保护上，国家不断传出消息。

2012年11月8日，中共十八大报告首提美丽中国概念，并提出一系列要求，包括大力推进生态文明建设，加大自然生态系统和环境保护力度。其中，关于实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力的表述引发有心者关注。

此前的2012年10月31日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，专题部署土壤环境保护和综合治理，开展土壤污染治理与修复，被列为五大主要任务之一。

在上述国务院常务会议上，有关部门历时6年开展的全国土壤污染状况调查结论浮出水面：全国土壤环境状况必须引起高度重视，工矿业、农业等人为活动是造成土壤污染的主要原因。

此次国务院发布的《通知》，更是被看作重大利好消息。

土壤治理已经到了关键时刻，再不治理的话，国民数代人身上都要刻上污染的代价。陈能场说。

陈能场表示，此前的国务院常务会议明确了土壤防治的重要性，这次的《通知》对摸清全国土壤环境状况和建立土壤环境保护体系，在时间上有比较明确的要求，这是此前所没有的。

据《通知》提出的工作目标，到2015年，全面摸清中国土壤环境状况，建立严格的耕地和集中式饮用水水源地土壤环境保护制度，确保全国耕地土壤环境质量调查点位达标率不低于80%；建立土壤环境质量定期调查和例行监测制度，基本建成土壤环境质量监测，对全国60%的耕地和服务人口50万以上的集中式饮用水水源地土壤环境开展例行监测；力争到2020年，建成国家土壤环境保护体系。

土壤污染已经达到一个很严重的地步，时间明确了，土壤治理就有了紧迫感。陈能场说。

上述业内人士称，《通知》对整个土壤修复行业有很大的推动作用，国家近半年来已经出台很多文件和通知，内容基本差不多，有些工作也进一步明确，但诸如法律和土壤修复标准还不是特别清晰。

该人士举例说，文件中的有关规定、有关部门到底是那些规定、那些部门，这很难确定。

因为缺乏明确的土壤修复标准和法律规定，土壤修复工作不好操作。土壤修复工作开展中，大家担心重新做，前面风险评估和修复到底到不到位，过去有专家评审可以认可修复结果，但以后的政策到底是怎样的？上述业内人士表达了自己的担忧，对从事土壤修复服务公司来说，只有明确的法律和标准，其才放心做土壤修复项目。

现在说的是谁污染，谁治理，原则是有了，人到底是谁，还需要法律进一步明确，追踪到人。该人士说。

治染与修复主战场

《通知》另一个亮点是，土壤污染治理与修复的主战场被明确。

以大中城市周边、重污染工矿企业、集中污染治理设施周边、重金属污染防治重点区域、集中式饮用水水源地周边、废弃物堆存场地等为重点，开展土壤污染治理与修复试点示范。在长江三角洲、珠江三角洲、西南、中南、辽中南等地区，选择被污染地块集中分布的典型区域，实施土壤污染综合治理。《通知》称。

陈能场告诉早报，中国很多土壤污染在矿区，厂矿地区是污染最严重的地区。

文件中提到的污染地区都是大家经常听到的污染重灾区，这些地区跟十二五重金属污染治理规划划出的十五个重点省份有重合。但这次漏掉了内蒙古，内蒙古也是重点污染省份，稀土矿开发污染严重，漏掉这个地区有点奇怪。陈能场分析认为，此次《通知》可能还是从人口密度和经济实力角度考虑。

明确提到了那一类型的地方，还提到具体地区需要开展土壤修复。上述业内人士表示，国家一直以来也在不断细化土壤治理工作，通过一场战役式的方式是无法解决问题的。

美国一开始想通过超级基金法案在几年内把事情做完，后来钱花得越来越多，但只清理了一小部分污染场地。容易做的场地先修复完了，现在还是遗留下很多很难处理的地下水污染场地，这在几十年内还是不能完全解决的。上述人士说。

强制调查评估与备案制

让高胜达惊喜的是，《通知》把土壤环境治理工作提到了国家问责制的高度。

建立土壤环境保护和综合治理目标制，制定相应的考核办法，环境保护部要与各省级人民政府签订目标书，明确任务和时间要求等，定期进行考核，结果向国务院报告。地方人民政府要与重点企业签订书，落实企业的主体。要强化对考核结果的运用，对成绩突出的地方人民政府和企业给予表彰，对未完成治理任务的要进行问责。《通知》称。

在土壤治理方面问题，过去并没有明确提高到国家层面，没有国家层面的文件去问责。此次文件是问责到地方政府，层层落实，也是加大土壤治理力度的一种表现。高胜达说。

值得注意的是，另一力度体现在强制调查和评估上。

根据《通知》，已被污染地块改变用途或变更使用权人的，应按照有关规定开展土壤环境风险评估，并对土壤环境进行治理修复，未开展风险评估或土壤环境质量不能满足建设用地要求的，有关部门不得核发土地使用证和施工许可证。经评估认定对人体健康有严重影响的污染地块，要采取措施防止污染扩散，治理达标前不得用于住宅开发。以新增工业用地为重点，建立土壤环境强制调查评估与备案制度。

以新增工业用地为重点，建立土壤环境强制调查评估与备案制度，这被高胜达认为是土壤污染治理从源头控制的重要方式。

以前新增工业用地是不需要对用地进行调查评估和备案的。企业进驻一块土地前，把几个主要地方的土壤环境调查清楚，了解土壤的原始数据。等企业搬走后，再对土壤进行取样评估，这就是从源头治理的方式。如果不使用这种方式，将来土壤出现污染问题，谁来负责，谁也说不清楚。高胜达认为，强制调查评估至少让企业主知道，污染土地是需要付出成本和代价的。

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